नेपालमा संघीयताको प्रयोग र चुनौती -प्रा. कृष्ण पोखरेल

नेपालमा संघीयताको प्रयोग र चुनौती -प्रा. कृष्ण पोखरेल
१. विषय प्रवेश नेपालमा संघीयता एक आकर्षक नारा मात्र होइन, संवैधानिक प्रतिबद्धता समेत बनेको छ। राष्ट्रिय जनमोर्चा, नेपालबाहेक सबै राजनीतिक दलहरू यसको पक्षमा छन्। यसबाहेक विभिन्न जातीय, भाषिक र वकालती आन्दोलनहरू पनि संघीयताको पक्षमा दृढतापूर्वक उभिएका छन्। र, यो बेग्लै कुरा हो कि यसबारेको तिनको बुझाइ र प्रतिबद्धता भने समान छैन। त्यसैले अन्तरिम संविधानले नेपालाई एक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य घोषित गरेको भए पनि (धारा १५९–१) संघीय शासन प्रणालीको स्वरुप निर्धारणका लागि उच्चस्तरीय पुनर्संरचना आयोग गठन गर्ने व्यवस्था गरिएको छ। (धारा १३८–२) यति हुँदाहुँदै पनि राज्यको पुनर्संरचना तथा संघीय शासन प्रणालीको अन्तिम टुंगो संविधानसभाले गर्ने भनिएको छ। (धारा १३८–३)। तर संविधानसभाको निर्वाचन भइसक्दा पनि उच्चस्तरीय आयोग गठन हुन सकेको छैन। यसबाट के बुझिन्छ भने संघीय कुरा गर्न जति सजिलो छ कार्यान्वयन गर्न त्यति नै गाह्रो छ। अतः यस कार्यपत्रमा संघीयताको अवधारणा, यसको उत्पत्ति एवम् विकास, यसका आधार, राजनीतिक दलहरूका यससम्बन्धी धारणा, नेपालमा यसको प्रयोगका चुनौतीहरूको विवेचना गरिनेछ।
२. जनधारणा २.१. परिभाषा: राज्यलाई विभिन्न आधारमा वर्गीकरण गरिन्छ। तीमध्ये एक हो– त्यसको प्रकृति वा संरचनाका आधारमा गरिने वर्गीकरण। यस आधारमा राज्यलाई एकात्मक, संघात्मक र परिसंघात्मक भनी तीन श्रेणीमा वर्गीकरण गरिन्छ। परिसंघात्मक राज्य इतिहासका विभिन्न कालखण्डमा स्वतन्त्र राज्यहरूले वाणिज्य, सुरक्षालगायतका विभिन्न साझा हितहरूको जगेर्ना गर्ने उद्देश्यले खडा गरेका कानुनी स्वत्व हुन्। तर ती चल्न नसकेका कारण पछि संघात्मक राज्यहरूमा रुपान्तरित भएका देखिन्छन्। स्वतन्त्र राज्यहरूको निर्णय कार्यान्वयन गर्ने सम्प्रभुताविहीन एक कमजोर केन्द्रका रुपमा स्थापना भएका र स्वतन्त्रतापछि सन् १७८७ मा संघीय शासनमा परिवर्तित हुनुअघिको संयुक्त राज्य अमेरिका, स्वीस महासंघ आदि यसका उदाहरण हुन्। यतिबेला युरोपेली युनियन पनि विस्तार परिसंघ तर्फको प्रारम्भिक यात्रामा अग्रसर छ। वास्तवमा मूलतः संरचनाको दृष्टिले एकात्मक र संघात्मक राज्यहरू नै आज संसारमा प्रचलित छन्। नीति र निर्णय–निर्माणको सम्पूर्ण शक्ति र पहल एक केन्द्रमा रहेको राज्यव्यवस्था एकात्मक कहलाउँछ भने नीति र निर्णय निर्माण र राजनीतिक पहल दुई वा सोभन्दा बढी केन्द्रमा राज्यव्यवस्था संघात्मक कहलाउँछ। व्यवहारमा एकात्मक राज्य तुलनात्मक रुपमा बढी विकेन्द्रित र संघात्मक राज्य केन्द्रित पनि हुन सक्छन्। संघात्मक राज्य स्वयम् पनि अनेक रुपमा हुनसक्छन्। संघात्मक राज्यको विभिन्न विद्वान्ले आ–आफ्नै किसिमले परिभाषा गरेका छन्। गार्नरको विचारमा संविधानले नै संघात्मक राज्यको सम्पूर्ण राज्यशक्ति केन्द्रीय र संघ निर्माण गर्ने संघीभूत एकाइहरू वा प्रादेशिक उपविभाजनहरू माझ बाँडिएको हुन्छ। के.सी. ज्ूवेयर त्यो सरकारलाई संघात्मक भन्छन्, जसमा केन्द्रीय र प्रादेशिक सत्ताका माझ शक्तिको बाँडफाँड हुन्छ र ती प्रत्येकको शक्ति आ–आफ्नो क्षेत्रमा समान महत्त्वको हुनुुका साथै एकअर्काबाट स्वतन्त्र हुन्छ। डायसीको विचारमा संघीय राज्य भनेको राष्ट्रिय एकता र शक्तिलाई 145राज्यका अधिकारहरू146सँग सामञ्जस्य राख्ने अभिप्रायबाट अपनाइएको राजनीतिक युक्ति हो। सी.एफ. स्ट्रङको भनाइमा पूर्णविकसित संघीयताले तीन स्पष्ट देखाउँछ! पहिलो, संविधानको सर्वोच्चता, जसका माध्यमबाट संघ स्थापित भएको हुन्छ! दोस्रो, संघीय राज्य र संघ निर्माणमा संलग्न समकक्षी राज्यहरूमाझ शक्तिको बाँडफाँड र तेस्रो, संघीय तथा राज्य पदाधिकारीहरूमाझ सम्भावित विवाद समाधान गर्ने कुनै सर्वोच्च सत्ताको व्यवस्था। जर्ज एन्डरसनको विचारमा यदि कुनै समाजमा संघीयताको सार छ भने त्यहाँ एकअर्काबाट वास्तविक स्वायत्तता पाएका संवैधानिक रुपमा स्थापित दुई तहका सरकार हुन्छन् र प्रत्येक तहका सरकारहरू मूलभूत रुपमा आ–आफ्ना निर्वाचकहरूप्रति जवाफदेही हुन्छन्। यी परिभाषा र मुलुकका अभ्यासलाई दृष्टिगत गर्दा संघीय शासन व्यवस्था एकात्मक भन्दा बिल्कुलै भिन्न व्यवस्था भन्ने बुझिन्छ। यसमा कम्तीमा दुई तहका सरकार हुन्छन् र ती संविधानले प्रदान गरेका अधिकारक्षेत्रभित्र स्वायत्त हुन्छन्। फेरि, संसारका सबै संघीय व्यवस्थाहरू एकै कारणले स्थापित भएका होइनन् र तिनका सबै चरित्रहरू एकै प्रकारका हुँदैनन्।
२.२. विशेषता: संसारका विभिन्न मुलुकमा भएका संघीयताका अभ्यासलाई दृष्टिगत गर्दा यसका केही प्रमुख साझा विशेषताहरू देखिन्छन्। र, यिनै विशेषताले यसलाई अरु प्रकारका व्यवस्थाहरू भन्दा बेग्लै पहिचान दिन्छ। ती हुन्:
(क) कम्तीमा दुई तहको सरकार: संघीय राज्यमा कमसेकम दुई तहका सरकारहरू हुन्छन्। तीमध्ये एउटा सम्पूर्ण मुलुकका लागि हुन्छ र अर्कोचाहिँ क्षेत्र–क्षेत्रका लागि। प्रत्येक तहको सरकारको आफ्ना नागरिकसँग प्रत्यक्ष चुनावी सम्बन्ध हुन्छ। केन्द्रीय तहलाई केन्द्रीय वा संघीय तह भनिन्छ भने क्षेत्रीय तहलाई विभिन्न मुुलुकमा विभिन्न नाम दिइएको छ। अमेरिका, भारत, अस्ट्रेलिया, ब्राजिल, नाइजेरिया, मलेसिया, मेक्सिको र इथियोपियामा राज्य भनिन्छ भने अर्जेन्टिना, क्यानडा, पाकिस्तान र दक्षिण अफ्रिकामा प्रदेश वा प्रान्त भनिन्छ। जर्मनी र अष्ट्रियामा ल्यान्डर भनिन्छ भने स्वीजरल्यान्डमा क्यान्टन (भनिन्छ) यहाँ सुविधाका लागि केन्द्रीय वा संघीय तहको सरकारलाई केन्द्र र क्षेत्रीय तहकारको सरकारलाई संघीभूत एकाई भन्नेछौं।
(ख) लिखित संविधान: संघीय शासनव्यवस्था भएका मुलुकमा लिखित संविधान हुन्छ, जसको संघीय एकाईलाई प्रभावित गर्ने धाराहरू सामान्यतया तिनको सहमतिबाट मात्र संशोधन गर्न सकिन्छ। भन्नुको अर्थ संघीय राज्यहरूका संविधान कठोर हुन्छन्। अमेरिकामा संविधान संशोधन गर्नुपर्‍यो भने कांग्रेसको दुई तिहाई मत र तीन चौथाई राज्यहरूको सहमति चाहिन्छ। स्वीट्जरल्यान्डमा संघीय व्यवस्थापिकाको मात्र होइन बहुमत क्यान्टहरूको बहुमत जनताको समर्थन चाहिन्छ।
(ग) संविधानद्वारा नै शक्तिको स्पष्ट बाँडफाँड: संघीय राज्यमा संविधानसभाद्वारा नै दुवै तहका सरकारहरूमाझ विधायिकी, वित्तीयलगायतका शक्तिहरूको स्पष्ट रुपले बाँडफाँड गरिएको हुन्छ। यसो गर्दा प्रत्येक तहलाई केही वास्तविक स्वायत्तता प्रदान गरिएको हुन्छ। हुन त संसारका विभन्न मुलुकमा संघ र संघीभूत एकाइमाझ शक्ति बाँडफाँड गर्ने अनेक तरिकाहरू छन्। यसमा अवशिष्ट अधिकारको सिद्धान्तको ठूलो महत्त्व छ। किनकि कतिपय मुलुकमा संघीभूत एकाइहरूको अधिकार किटान गरिएको हुन्छ र बाँकी अर्थात् अवशिष्ट अधिकार केन्द्रलाई दिइएको हुन्छ भने कतिपय मुलुकमा केन्द्रको अधिकार किटान गरिएको हुन्छ र बाँकी अर्थात् अवशिष्ट अधिकार संघीभूत एकाइहरूलाई दिइएको हुन्छ। यो अवशिष्ट अधिकारको महत्त्व कहाँ छ भने जुन तहसँग यो अधिकार हुन्छ, यो तुलनात्मक रुपमा अर्को तहभन्दा शक्तिशाली हुन्छ। जस्तै– अमेरिकामा अवशिष्ट अधिकार संघीभूत एकाइहरूसँग छ भने क्यानडामा केन्द्रसँग छ। त्यसो त भारतलगायतका मुलुकहरूले यो विवादबाट उम्किन अधिकारहरूको तीनवटा भिन्न सूची बनाएका छन्। ती हुन् संघीय सूची, राज्य सूची र समवर्ती सूची।
(घ) दुवै तहका सरकारको शक्ति मौलिक– संघीय राज्यमा दुवै तहका सरकारहरूको शक्ति मौलिक हुन्छ। एकात्मक राज्यभन्दा भिन्न संघीय राज्यमा केन्द्रको शक्तिको स्रोत जुन संविधान हो, त्यही नै संघीभूत एकाइहरूको पनि शक्तिको स्रोत हो। संघीय शासन केही मौलिक संविधानमा आधारित स्वायत्तताका आधारमा सञ्चालित हुन्छ। यस्तो राज्यमा संघीभूत एकाइहरू आफ्नो अधिकारका लागि केन्द्रको निगाहमा हुँदैनन् र ती तिनको मुखापेक्षी पनि हुँदैनन्। यस मानेमा उनीहरू पनि एक हदसम्म सार्वभौम सत्ताको हिस्सेदार हुन्छन्। बेल्जियममा त अन्य राजाहरूसँग केन्द्रले गरेको सन्धि वा सम्झौता पनि संघीभूत एकाइहरूले अनुमोदन गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ।
(ङ) माथिल्लो सदनको व्यवस्था– संघीय राज्यमा प्रायः माथिल्लो सदनजस्ता केही विशेष संस्थाहरूको व्यवस्था गरिएको हुन्छ। यसको उद्देश्य संघीयभूत एकाइहरूलाई प्रतिनिधित्वको मौका प्रदान गर्नुका साथै कतिपय केन्द्रीय तहका निर्णय निर्माण कार्यमा क्षेत्रीय सोचहरूको सामेली पनि हुन्छ।
(च) निर्णायक वा कार्यविधिको उपस्थिति – केन्द्र र संघीभूत एकाइहरू वा संघीभूत एकाइहरूमाझ संवैधानिक विवाद उत्पन्न हुँदा त्यसको छिनोफानो गर्न निर्णायक वा कार्यविधिको व्यवस्था गरिएको हुन्छ। यसका लागि सर्वोच्च अदालतलाई अख्तियारी सुम्पिएको हुन्छ। तर यो काम माथिल्लो सदनले पनि गर्छ र हिजोआज जनमतसंग्रहको प्रक्रिया पनि अपनाइने गरिन्छ।
(छ) प्रक्रिया एवम् संस्थाहरूको व्यवस्था– केन्द्र र संघीभूत एकाइहरू वा संघीय एकाइहरू माझको सम्बन्ध सञ्चालन वा सहजीकरणका लागि निश्चित प्रक्रिया एवम् संस्थाहरूको व्यवस्था गरिएको हुन्छ। वित्तीय आयोग, अन्तरराज्य परिषद्, अन्तरराज्य परिवहन आयोगहरू यसका केही उदाहरणहरू हुन्।
(ज) संघीयताले लोकतन्त्रको माग गर्दछ– हुन त संघीय व्यवस्था लोकतान्त्रिक नै हुनुपर्छ भन्ने कठोर नियम छैन। पाकिस्तान पनि संघीय हो तर त्यहाँ लोकतन्त्र संक्षिप्त अन्तरालका लागि आउँछ अन्यथा प्रायः निरंकुश शासन नै रहन्छ। त्यस्तै मलेसियामा पनि अर्द्धलोकतन्त्र मात्रै छ। यति हुँदाहुँदै पनि के मानिन्छ भने संघीयताले लोकतन्त्र र विधिको शासनको माग गर्दछ। किनकि अनुभवले के बताउँछ भने गैरलोकतान्त्रिक शासनले संघीभूत एकाइहरूलाई सच्चा स्वायत्तता दिन सक्दैन। पूर्व सोभियतसंघमा संघीयता त थियो तर कम्युनिस्ट पार्टीको कठोर केन्द्रीय संरचनाका कारण संघीय नाम मात्रको थियो। हुन त विद्वान्हरूको के मत छ भने त्यही संघीयताको अभ्यासले गर्दा सोभियत संघ विखण्डन हुँदा संघीभूत एकाइहरूलाई स्वतन्त्र मुलुकका रुपमा विकसित हुन मद्दत मिल्यो। कतिपय मुलुकहरू आ–आफ्ना ऐतिहासिक वा प्रतिकात्मक कारणले संघीयताको पक्षमा भए पनि त्यो शब्द प्रयोग गर्नबाट जोगिन्छन्। विशेषज्ञहरू स्पेन र दक्षिण अफ्रिकालाई संघीय राज्य मान्छन्, जब कि ती मुलुकका थुप्रै मानिस यो मतको प्रतिरोध गर्छन्। किनकि उनीहरू क्रमशः संघीयताले राष्ट्रिय एकतालाई बेवास्ता गर्छ र यसमा रंगभेदको गन्ध आउँछ भन्ठान्छन्। अभ्यासका दृष्टिले इन्डोनेसिया बढी संघात्मक देखिए पनि स्वतन्त्रतापूर्व डच औपनिवेशिक शासकहरूले संघीयता थोपर्न खोजेका कारण उनीहरू संघीय सोचको वर्खिलापमा देखिन्छन्।
३. संघीयताको उत्पत्ति र विकास संसारका विभिन्न मुलुकमा विभिन्न परिवेशमा संघीयताको उत्पत्ति र विकास भएको देखिन्छ। यिनको उत्पत्ति राजनीतिक नेताहरूको रोजाइ र वृहद् ऐतिहासिक शक्तिहरूका माझको अन्तरक्रियाबाट भएको देखिन्छ। मुख्यतः संघीयताको उत्पत्ति या त विगतको भिन्न राजनीतिक एकाइ वा राज्यहरूले नयाँ मुलुकका रुपमा स्थापित हुने रोजाइ गरे भने हुन्छ या विगतको एकात्मक राज्यहरूको पुनर्व्यवस्थापनको उपज हुन्छ या यी दुवै प्रक्रियाहरूको मिश्रणका कारण हुन्छ। सबै संघीय राज्य स्वयम्मा अनौठा हुन्छन्। त्यसैले यिनलाई सामान्यीकरण गर्न सजिलो हुँदैन। यति हुँदाहुँदै पनि सबैजसो संघहरू राजनीतिक नेताहरूद्वारा तिनका राजनीतिक लक्ष्यहरूको प्राप्ति वा तालमेलका उद्देश्यले सृजित भएका हुन्छन्। र, त्यसो गर्दा तिनले द्वन्द्व न्यूनीकरण वा समाप्तिलाई ध्यानमा राखेका हुन्छन्। आज संयुक्त राष्ट्रमा जम्मा १९२ मुलुकहरू सदस्य छन्, जसमध्ये २८ वटा मुलुक मात्र संघात्मक हुन्। जनसंख्याको दृष्टिबाट विश्वका चालीस प्रतिशत जनता कुनै न कुनै किसिमको संघीय शासनव्यवस्थाको मातहत छन्। कुनै मुलुक जन्मँदै संघीय बनेका छन् भने कुनैचाहिँ पुनर्संरचनाबाट संघात्मक भएका छन्। पहिलो कोटीमा अमेरिका, स्वीजरल्यान्ड, जर्मनी र क्यानडा पर्छन् भने दोस्रो कोटीमा बेल्जियम, इथियोपिया र स्पेन पर्दछन्। आजका राज्यका विगततर्फ नियाल्ने हो भने सय वर्ष अघिसम्म आजका थुप्रै राज्यहरू यही सीमारेखामा थिएनन्। झन् दुई सय वर्षअगाडि जाने हो भने मुठीभर मुलुकहरू मात्र तिनको वर्तमान सीमा रेखामा थिए। वस्तुतः हरेक मुलुकको उत्पत्ति, प्रादेशिक बनोट र राजनीतिक उद्विकासका आ–आफ्नै कथा–व्यथा छन्। तीभित्र युद्ध–क्रान्ति, राजवंशहरूको उत्थान एवम् पतन, औपनिवेशिक साम्राज्यहरू, अन्तर्राष्ट्रिय सन्धिहरू र शान्तिपूर्ण राजनीतिक प्रक्रियाहरू पर्दछन्। राज्यनिर्माणका यिनै प्रक्रियाहरूमध्ये केहीको योगबाट आजका विभिन्न संघात्मक राज्यहरू उदय भएका हुन्। विगत दुई सय वर्षको इतिहासलाई हेर्ने हो भने विश्वमा संघीयताका पक्षमा पटकपटक लहरहरू उठेको देखिन्छ। ती हुन्:
३.१ आठौं शताब्दीको अन्त्यतिरदेखि बीसौं शताब्दीको प्रारम्भसम्म– यो कालखण्डमा धेरैजसो विगतका स्वतन्त्र एकाइहरू नयाँ संघको रुपमा उदय भए। यो संघीयतातर्फको पहिलो लहर थियो। साथ आउने र स्वरुपमा प्रकट हुने यी मुलुकहरूमध्ये कतिपयले प्रारम्भमा परिसंघात्मक प्रयोग संगालेर नभएपछि संघीयता अपनाएका हुन्। संयुक्त राज्य अमेरिका र स्वीजरल्यान्ड यसका उत्कृष्ट नमूना हुन्। अमेरिकाको परिसंघात्मक अनुभव जम्माजम्मी सन् १७८१ देखि १७८९ सम्म आठ वर्ष रज्ूयो। यसैबीच कमजोर केन्द्रलाई प्रतिस्थापित गर्दै १३ वटा राज्यहरूले मिलेर सन् १७८९ मा औपचारिक रुपमा पहिलो आधुनिक संघीय राज्यको सुरुआत गरे। स्वीस परिसंघ चानचुन पाँच शताब्दीसम्म प्रचलनमा रहे पनि गृहयुद्धलाई समन गर्न १८४८ मा संविधानद्वारा अमेरिकी स्वरुपको संघ बन्यो। जर्मनीमा प्रचलनमा रहेको परिसंघको उत्तराधिकारीको रुपमा सन् १८७१ मा संघीयताको अभ्युदय भयो। तीन ब्रिटिस उत्तर अमेरिकी उपनिवेशहरू सँगै बस्ने उद्देश्यले सन् १८६१ मा एक ठाउँ आए। त्यसमा पछि अरु क्षेत्र पनि आए भने भएकामध्येका ठूलालाई पनि दुई प्रान्तमा विभाजित गरियो। यसप्रकार उत्पन्न भएको क्यानडासँगै आउने र सँगै बस्ने प्रकृतिको पहिलो संघ बन्यो। अस्ट्रेलियाभित्रका छ उपनिवेशहरू पनि सँगै आउने सोचबाट सन् १९०१ मा संघ बने। उन्नाइसौं र बीसौं शताब्दीको प्रारम्भतिर ल्याटिन अमेरिकामा चार संघीय राज्यहरू उदय भए। ती सबैले नेपोलियनले स्पेनमाथि विजय प्राप्त गरेको मौका छोपेर स्वतन्त्रता पाएका थिए। तर संघीयतातिरको तिनको संवैधानिक यात्रा उथलपुथलले भरिएको छ। विगत बीस वर्षयता वास्तविक लोकतन्त्रतर्फको सुस्थीर यात्राका कारण अर्जेन्टिना, ब्राजिल र मेक्सिकोमा संघीयताले वास्तविक संवैधानिक बस्दोबस्त पाएको छ भने भेनेजुयलाचाहिँ अति केन्द्रिकृत राज्यका रुपमा विकसित भएको छ।
३.२ उत्तर औपनिवेशिक संघहरू: दोस्रो विश्वयुद्धपछि जब युरोपेली साम्राज्यहरूको पतन भयो र नयाँ स्वतन्त्र राज्यहरू उदय हुन थाले तीमध्ये कतिपय संघका रुपमा प्रकट भए। भारत, पाकिस्तान, मलेसिया र नाइजेरिया त्यसका उदाहरण हुन्। हुन त यस्तो प्रयास औपनिवेशिक शासकहरूद्वारा वेस्ट इन्डिज, मध्यअफ्रिका, इन्डोनेसिया, माली र युगान्डामा पनि गरिएको थियो तर सफल हुन सकेन। बेलाउ, कोमोरोस, माइक्रोनेसिया र सेन्टकिट्स एवम् नेभिसमा साना संघीय राज्यहरू यसै अवधिको विउउपनिवेकिशकरणबाट उदय भए।
३.३ समाजवादको पतनपछि उदय भएका संघहरू: समाजवादी प्रयोगको दौरान सोभियत संघ, युगोस्लाभिया र चेकोस्लाभाकियामा समेत संघीयता अपनाइएको थियो। तर एक दलीय शासनका माध्यमबाट कठोर केन्द्रीय नियन्त्रणको अभ्यासका कारण तिनको संघीयता विवादास्पद मानिन्थ्यो। समाजवादको अवसानपछि तिनको संघीयता कडा जाँचमा पर्‍यो। लोकतन्त्रको अभ्यास र राजनीतिक संक्रमणको तनावलाई तीमध्ये धेरैले थाम्न सकेनन्। यतिबेला ती मुलुकहरूमध्ये पूर्वसोभियत संघबाट रसिया र बोस्निया–हर्जगोविना मात्र संघीय बन्न सफल भएका छन्। तीमध्ये बोस्निया हर्जगोविना त अद्यावधि अन्तर्राष्ट्रिय निगरानीमा छ।
३.४ एकात्मक राज्यबाट नयाँ संघीय राज्यको उदय: नब्बेकै दशकतिरदेखि कतिपय एकात्मक राज्यहरू आफ्नो राष्ट्रिय एकता, अखण्डता र क्षेत्रीय आकांक्षालाई सम्बोधन गर्ने अभिप्रायले संघीय राज्यमा रुपान्तरित भए। बेल्जियम यसको उत्कृष्ट उदाहरण हो। यो एकात्मक राज्य १९९३ देखि संवैधानिक परिवर्तनद्वारा विधिवत् संघात्मक राज्य बन्यो। यो सँगै बस्ने संघीयताको एक नमूना हो। यसको अर्को नमूना स्पेनले प्रस्तुत गरेको छ। फ्रयान्कोको पतनपछि जब स्पेनको लोकतान्त्रिकरण भयो यसले आफ्ना स्वायत्त प्रदेशहरूलाई राजनीतिक शक्तिको उल्लेखनीय रुपमा निक्षेपण गरेर एकात्मकबाट संघात्मक राज्यको स्वरुप ग्रहण गर्‍यो। जातिवादी एवम् रंगभेदको नीति परित्याग गरेर नब्बेकै दशकमा लोकतान्त्रिक गणतन्त्रका रुपमा अभ्युदय भएपछि दक्षिण अफ्रिकाले संघीयताको अवलम्बन गर्‍यो। यतिबेला इटाली, इन्डोनेसिया, पेरु र संयुक्त अधिराज्यले पनि आफ्ना प्रादेशिक सरकारहरूलाई उल्लेखनीय रुपमा अधिकार निक्षेपण गरेर संघीयताको झल्को दिन खोजेका छन्। तथापि संघीय राज्य बनिसकेका छैनन्। बोलिभिया र फिलिपिन्समा पनि संघ रुपमा संघीयताबारे बहस जारी छ।
३.५. द्वन्द्वोत्तर परिस्थितिबाट प्रकट भएका नयाँ संघहरू: बोस्निया–हर्जगोविना, इथोपियो र कंगो यसका उदाहरण हुन्। द्वन्द्वग्रस्त इराकमा पनि सन् २००५ मा संघीय संविधान बनेको छ। यी सबै राज्यहरूमा संघीयताको प्रयोग अत्यन्त चुनौतिपूर्ण देखिन्छ। श्रीलंका र साइप्रसमा विवाद र विभाजनलाई टार्न अपनाउन खोजिएको संघीय फर्मुला सफल हुन सकेन। नेपाल यतिबेला द्वन्द्वबाट निस्केर संघीयतालाई अभ्यास गर्ने संवैधानिक निर्माणको अवस्था छ।
३.६. युरोपेली युनियनको प्रयोग: युरोपेली युनियन एक अनौंठो राजनीतिक संस्थाका रुपमा विकसित भएको छ। पचासको दशकौंदेखि प्रारम्भ भएको यो प्रयोग युरोपका अधिकांश स्वतन्त्र मुलुकहरूको संघ हो। झलक्क हेर्दा यो संघभन्दा परिसंघ जस्तो देखिन्छ। तर त्यहाँ विभिन्न राज्यहरूमा यसको थप विकासलाई लिएर पर्याप्त बहस चलेको छ।
४. संघीय राज्यहरूको वर्गीकरण संघीय राज्यहरूलाई वर्गीकरण गर्ने कार्य जोखिमले भरिएको छ। वास्तवमा हरेक मुलुकले संघीयताका अवलम्बन गर्ने आफ्ना बेग्लै कारण हुन्छन्। कुनै एक कारण र आवश्यकताले तिनको विकास भएको हुँदैन। तथापि यहाँ शक्तिको वितरण, केन्द्र र संघीभूत एकाइमाझ द्वन्द्व रुपान्तरणको व्यवस्थापन तिनको आपसी सम्बन्ध, अवशिष्ट अधिकारको व्यवस्था इत्यादिका आधारमा आज संसारमा अभ्यासमा रहेका संघीयताहरूलाई मध्यनजर राखी तिनको वर्गीकरण गर्ने कोसिस गरिएको छ।
४.१ सँगै आउने र सँगै बस्ने संघीयता: गठनको प्रकृतिका आधारमा यो वर्गीकरण गरिएको हो। जब पहिलेका स्वतन्त्र राज्यहरू व्यापार, सुरक्षा वा सांस्कृतिक विविधतालाई सम्बोधन गर्न संघमा आबद्ध हुन्छन् अनि त्यस्तो संघलाई सँगै आउने संघ भन्दछन्। संयुक्त राज्य अमेरिका, स्वीजरल्यान्ड, जर्मनी, अस्ट्रेलिया आदिका संघ यस श्रेणीमा पर्दछन्। यसभन्दा भिन्न जब कुनै एकात्मक राज्य त्यही अवस्थामा एकीकृत रहन नसक्ने अवस्था आउँछ र क्षेत्रीय, जातीय वा सांस्कृतिक विविधताहरूलाई सम्बोधन गर्न सुहाउँदो पुनर्संरचनाको आवश्यकता पर्छ अनि त्यसबाट पनि संघीय राज्यको जन्म हुन्छ। यसलाई नै सँगै बस्ने संघीयता भन्छन्। बेल्जियम, दक्षिण अफ्रिका यसका उदाहरणहरू हुन्। कहिलेकाहीँ यी दुवै अवस्थाको मिश्रणबाट पनि संघ बन्दछ। भारत र दक्षिण अफ्रिकालाई यसको उदाहरण मान्न सकिन्छ।
४.२. द्वैध र सहयोगी संघीयता: केन्द्रसँग प्रतिस्पर्धी हुने किसिमको अधिकारले सम्पन्न संघीभूत एकाइहरू भएको संघीयतालाई द्वैध संघीयता भनिन्छ भने केन्द्रको सहायक वा सहयोगीको भूमिका खेल्ने र तुलनात्मक रुपमा कम अधिकार भएको संघीयतालाई सहयोगी संघीयता भनिन्छ। द्वैध संघीयतामा सम्प्रभुताका अलग क्षेत्र हुन्छन्। केन्द्र र संघीभूत एकाइहरूमाझको सम्बन्ध प्रतिस्पर्धात्मक हुन्छ। केन्द्रको भूमिका तोकिएको क्षेत्रसम्म मात्र सीमित रहन्छ। र, यस्तो संघ राज्यकेन्द्रित हुन्छ। अर्कोतिर सहयोगी संघीयतामा पारस्परिक निर्भरताको स्तर उच्च हुन्छ। यसले संघीय समन्वयमा विश्वास गर्छ। यसमा केन्द्रीय अनुदानको उच्च मात्रामा प्रयोग हुन्छ। योचाहिँ राष्ट्रकेन्द्रित हुन्छ।
४.३. अवशिष्ट र परिपूरक संघीयता: संघीयता स्थापित गर्दा संविधानमा अधिकारको बाँडफाँड गर्ने दुई पद्दति प्रचलनमा छ। एउटा, केन्द्र वा संघीभूत एकाइको अधिकार तोक्ने र बाँकी अवशिष्ट अधिकारचाहिँ अर्काको जिम्मा छोड्ने। जस्तो कि संयुक्त राज्य अमेरिकामा केन्द्रको अधिकार तोकिएको छ र अवशिष्ट अधिकारचाहिँ संघीभूत एकाइहरूलाई सुम्पिएको छ। यसको ठीक विपरीत क्यानडामा संघीभूत इकाइहरूको अधिकार तोकिएको छ र अवशिष्टचाहिँ केन्द्रको जिम्मा छाडिएको छ। यसको अर्थ के हो भने जुन पक्षसँग अवशिष्ट अधिकार हुन्छ त्यो अधिकारसम्पन्न हुन्छ र अधिकार तोकिएको पक्षचाहिँ कमजोर हुन्छ। एकात्मक राज्य संघात्मकमा बदलिँदा अवशिष्ट अधिकार केन्द्रमा रहन्छ। हिजोआज यसको सट्टा संविधानद्वारा नै दुवै तहको अधिकार किटान गर्ने चलन पनि छ र कतिपय यस्ता अधिकार हुन्छन्, जसमा दुवैलाई काम गर्ने अधिकार हुन्छ। यस्तो संघ प्रतिस्पर्धी नभई एकअर्काको परिपूरक हुन्छ।
४.४. प्रादेशिक र गैरप्रादेशिक संघीयता: प्रादेशिक र व्यक्तिगत वा सांस्कृतिक प्रतिनिधित्वका आधारमा पनि संघीयताको वर्गीकरण गरिन्छ। प्रादेशिक प्रतिनिधित्वभित्र पनि क्षेत्र आधारित एकाई भएको राष्ट्रियता आधारित एकाइ भएका दुई भिन्नाभिन्नै संघीय प्रणाली पनि हुन्छन्। पहिलोलाई एक–राष्ट्रिय प्रणाली र दोस्रोलाई बहुराष्ट्रिय प्रणाली भन्दछन्। एक राष्ट्रिय संघीय प्रणाली आधारभूत रुपमा प्रादेशिक मात्र हुन्छ। यसमा संघीभूत एकाइहरूको विभाजन कुनै स्पष्ट सांस्कृतिक पहिचान वा जनजातीय–जातीय समूहको आफ्नो बेग्लै स्वशासनको मागका आधारमा हुँदैन। संयुक्त राज्य अमेरिका, अस्ट्रेलिया, जर्मनी तथा ब्राजिल यसका उदाहरण हुन्। बहुराष्ट्रिय संघीय प्रणालीको निर्माण नै जनजातीय–सांस्कृतिक बहुलतालाई नै सम्बोधन गर्नका लागि गरिएको हुन्छ। यसको अभिप्राय नै राष्ट्रिय अल्पसंख्यकहरूलाई स्वशासन प्रत्याभूत गर्न जातीयतामा आधारित राज्य एकाईहरूको निर्माण गर्नु हो। क्यानडा, बेल्जियम, स्पेन र स्वीजरल्यान्ड यसका उदारण हुन्। गैरप्रादेशिक संघीयतालाई व्यक्तिगत संघीयता पनि भन्छन्। प्रादेशिक संघीयताभन्दा भिन्न व्यक्तिगत संघीयताले सांस्कृतिक, धार्मिक वा भाषिक चरित्रका आधारमा समुदायहरूको पहिचान गर्छ र त्यही आधारमा तिनलाई संघीय राज्यको एकाई मान्दछ। समुदायको निर्माण प्रादेशिक अवस्थितिका आधारमा नभई पहिचान वा व्यक्तिगत रोजाइका आधारमा हुन्छ। बेल्जियम र निदरल्यान्ड यसका उदाहरण हुन्।
५. संघीयताका आधार संघीयताको निर्माणका दार्शनिक, आर्थिक र सामाजिक कारण एवम् आधार हुन्छन्। त्यसैले कुनै राज्य संघीयतामा जाने हो भने त्यसले सर्वप्रथम यो तय गर्न जरुरी छ भने ऊ किन संघीयतामा जान खोजेको हो। अनि मात्रै त्यो राज्यलाई आफ्नो गन्तव्य पहिल्याउन सजिलो हुन्छ। संघ निर्माणका आधारहरूबाट चर्चा गर्नुअघि यहाँ केही पुराना संघले अपनाएका आधारहरूबारे उल्लेखसम्म गरिनेछ। संघ निर्माणका आधारहरूबारे चर्चा गर्नुअघि यहाँ केही पुराना संघले अपनाएका आधारहरूबारे उल्लेखसम्म गरिनेछ। अमेरिकामा कुनै जातीय वा सांस्कृतिक विविधतालाई सम्बोधन गर्न संघीयता अपनाइएको थिएन। त्यहाँ त वाणिज्य–व्यापारलाई प्रबर्द्धन गर्न र राष्ट्रिय सुरक्षाको जगेर्ना गर्न संघ बनाउन आवश्यक ठानियो। त्यसैले अमेरिकाले नियन्त्रण र सन्तुलनको ठाडो विभाजनको राज्य संरचना खडा गरियो। साथै प्रतिस्पर्धालाई कार्यकुशलता र जबाफदेहीता वृद्धिको साधन बनाइयो। स्वीट्जरल्यान्डमा सांस्कृतिक विविधता थियो। अतः भाषा, धर्म, परम्परा र अलगत इतिहासको आधारमा सांस्कृतिक विविधतालाई संरक्षण र संस्थागत गर्ने साधनको रुपमा संघीयतालाई अपनाइयो। वस्तुतः स्वीजरल्यान्डमा संघ पुरानो हो र संविधान नयाँ हो। जर्मनीमा संघीयताको अवलम्बन शक्तिमा साझेदारीलाई सुनिश्चित गर्न र राजसत्ताको दुरुपयोगको सम्भावनाबाट नागरिकको सुरक्षा गर्ने हेतुले गरिएको हो। त्यसैले त्यहाँ स्वशासनजत्तिकै महत्त्व साझेदारी शासनलाई दिइन्छ। बेल्जियमको अनुभव नितान्त भिन्न छ। त्यहाँ एकात्मक राज्यको लामो अभ्यासपछि त्यसलाई पुनर्सरचना गरी संघात्मक बनाइएको हो। भाषा र त्यसको आधारमा विकसित तीन भिन्न सांस्कृतिक पहिचानलाई सम्बोधन गर्न र राष्ट्रिय एकता बनाइराख्न संघ निर्माण गरिएको हो। अतः आज जब हामी मुलुकलाई संघात्मक बनाउने अभ्यासमा जुटेका छौं, हामीले पनि यो तय गर्न जरुरी छ कि हामीलाई संघीयता किन चाहिएको हो। वस्तुतः यो किनको उत्तरमा सहमत भइसकेपछि कसरी को उत्तर खोज्न सहज हुन्छ। संसारमा संघीयता अपनाइएका अनुभवहरूलाई नियाल्दा केही खास आधारहरू औल्याउन सकिन्छ। ती हुन्– प्रादेशिक, जातीय, सांस्कृतिक, भाषिक तथा आर्थिक सम्भाव्यता। नेपाल मूलतः संख्यकको देश भएको र विगतको जनजातीय रजौटाहरूको अनुभवबाहेक अलग राजनीतिक एकाइका रुपमा कार्य गरेको पूर्व अनुभव नभएकाले कस्तो किसिमबाट संघीयता वरण गर्‍यो भने त्यसले विविधताहरूको पहिचान र प्रवर्द्धनका साथै राष्ट्रिय एकता र चिनारी बनाइराख्न मद्दत गर्छ भन्ने विषयमा पर्याप्त ध्यान पुर्‍याउनु जरुरी छ। कुन आधार अपनाउँदा के हुन्छ भन्ने विषयमा पर्याप्त मात्रामा विचार पुर्‍याएर एकभन्दा बढी आधारहरू अपनाउनुपर्छ। र, सबैभन्दा ठूलो कुरा संघीभूत एकाइहरूको आर्थिक दीगोपनतर्फ विशेष ध्यान पुर्‍याउन आवश्यक हुन्छ।
६. शक्तिको बाँडफाँड त्यसो त कुन तहको सरकारलाई कुन शक्ति दिने भन्ने कुरामा प्रायःजसो संघात्मक शासन व्यवस्थामा सहमति पाइन्छ। तथापि तिनका माझमा यथेष्ठ भिन्नताहरू छन्। संघीयताको अभ्यासका चानचुन २३० वर्षको इतिहासमा विभिन्न अनुभवहरू संगालिएका छन्। त्यसैले नयाँ संघहरूले विगतका असल र खराब अभ्यासहरूबाट पर्याप्तमा मात्रामा सिकेका छन्। केही अधिकारहरू यस्ता हुन्छन् जो सदैव केन्द्रले प्रयोग गर्छन् भने केही अधिकार यस्ता जो सदैव संघीभूत एकाईहरूले प्रयोग गर्छन्। तर केही अधिकारहरू हयस्ता हुन्छन्, जसमा दुवैको दाबी हुन्छ। फेरि संघको विकासको क्रममा विभिन्न प्रवृत्तिहरू देखा पर्छन्। प्रारम्भ हुँदा अमेरिकामा द्वैध संघीयता थियो भने यतिबेला त्यो सहकारी वा सहयोगी संघीयतामा विकसित भएको छ। त्यति मात्रै होइन, संविधानमा लेखिएको आधारमा मात्र पनि तिनको शक्तिको अन्तिम टुंगो लाग्दैन। बीचबीचमा अदालतका फैसलाले पनि अधिकारको विस्तार वा संकुचन गर्छ। संविधानमा अधिकारको सूचीलाई पूर्ण बनाउन सकिन्न। अतः अवशिष्ट अवशिष्ट अधिकारको प्रावधान पनि राख्न जरुरी हुन्छ। यो प्रावधानले पनि शक्तिलाई प्रभाव पार्छ। प्रायः स्वतन्त्र राज्यहरू मिलेर बनेको अवस्थामा अवशिष्ट अधिकार अधीभूत एकाइहरूमा हुन्छ भने एकात्मक राज्य संघात्मक बन्दा यो अधिकार केन्द्रमा हुन्छ। संसारका विभिन्न संघात्मक व्यवस्थाहरूका अभ्यासका आधारमा संघ र राज्यहरूको अधिकारलाई निम्नानुसार सूचिकृत गर्न सकिन्छ।
६.१ केन्द्रको जिम्मामा रहने शक्ति: मुद्रा, प्रतिरक्षा, विदेश सम्बन्ध, युद्ध शान्ति एवम् सन्धिसम्झौता, अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार, अन्तरराज्यिय व्यापार, ठूल्ठूला आयोजनाहरू, भन्सार तथा अन्तशुल्क आदि।
६.२. संघीय एकाइहरूको जिम्मामा रहने शक्ति: शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, शान्तिसुरक्षा, स्थानीय विकास तथा स्थानीय निकाय, भित्री राज्य व्यापार इत्यादि। यसबाहेक अन्य कतिपय अधिकारहरू केन्द्र र संघीभुत एकाईहरूले साझेदारीमा प्रयोग गर्छन्।
७. संघीयता र आत्मनिर्णयको अधिकारआत्मनिर्णयको अधिकार सदासर्वदा संघीयताको सवालसँग जोडिएर आउँछ। त्यसैले यसबारे पनि प्रष्ट हुन जरुरी छ। अधिनस्त राज्यहरूको सन्दर्भमा आत्मनिर्णयको अधिकार निःसन्देह स्वतन्त्रता प्राप्तिको अधिकार हो। यस अर्थमा यसलाई पहिलो विश्वयुद्ध अघि नै उडरो विल्सन र लेनिनले वकालत गरेका छन्। तर पछि यो अधिकारलाई दुई अर्थमा बुझ्न थालियो। उपनिवेश वा अधिनस्थ राज्यको हकमा यो जहिले पनि स्वतन्त्रता प्राप्तिको अधिकार मानियो भने अन्य सन्दर्भमा यसलाई जाति वा समुदायहरूको राजनीतिक हैसियत र आर्थिक, सामाजिक एवम् सांस्कृतिक विकासका लागि स्वायत्तताको अधिकारसँग जोडियो। यसै अर्थमा संयुक्त राष्ट्र तथा मानवअधिकारको विश्वव्यापी घोषणपत्रले यसलाई अंगीकार गरेको छ। सन् १९६६ मा बनेको र १९७६ देखि लागू भएको नागरिक तथा राजनीतिक अधिकारको अन्तर्राष्ट्रिय अनुबन्धमा भनिएको छ, 145सबै जनतालाई आत्मनिर्णयको अधिकार छ। यसका साथै तिनलाई स्वतन्त्रतापूर्वक आफ्नो राजनीतिक हैसियत निर्धारण गर्ने र सामाजिक, आर्थिक तथा सांस्कृतिक विकासको बाटो अवलम्बन गर्ने अधिकार छ।146 यसबाट के बुझिन्छ भने यो आत्मनिर्णयको अधिकार राष्ट्रको नभई जनताको अधिकार हो। र संयुक्त राष्ट्रसंघद्वारा मानवअधिकारको अभिन्न अंगको रुपमा प्रतिपादन गरिएको हुँदा यो मुलुक विखण्डन गर्ने अधिकार नभई मुलुकभित्र बसोबास गर्ने विभिन्न जातजातिलाई तिनको जमिन, जल, जंगललगायत आसपासका प्राकृतिक सम्पदामाथिको अकुण्ठित अधिकार प्रत्याभूत गर्ने अधिकार हो। यो आफ्नो भाषा, संस्कृति र जातीय पहिचान तरक्षा तथा सम्वर्द्धन गर्न पाउने अधिकार हो। जहाँसम्म लेनिनले प्रतिपादन गरेको आत्मनिर्णयको अधिकारको कुरा छ त्योचाहिँ छुट्टिन पाउनेहदसम्मको अधिकार हो। उनले पनि यस्तो यस्तो आत्मनिर्णयको अधिकार जारकालीन रुसी साम्राज्यको विशिष्ट अवस्थाको सन्दर्भमा प्रतिपादन गरेका थिए। जब कुनै साम्राज्यले अन्य राष्ट्रहरूलाई उत्पीडकको व्यवहार गरेको हुन्छ त्यस्तो बेला त्यस्तो राष्ट्रलाई छुट्टिन पाउने हदसम्मको अधिकार हुन्छ भन्ने लेनिनको विचार थियो। रुसी क्रान्तिपछि सोभियत संघ बन्दा आत्मनिर्णयको अधिकारलाई महिलाहरूको सम्बन्ध विच्छेदको अधिकारसँग तुलना गरिएको थियो। त्यसो गर्दा लेनिनले आत्मनिर्णयको अधिकारलाई महिलाहरूको सम्बन्ध विच्छेदको अधिकारसँग तुलना गरेका छन्। उनको विचारमा जसरी सम्बन्ध विच्छेदको अधिकारलाई संसारभरिका परिवारलाई विखण्डन गर्न खोजेको भन्न मिल्दैन त्यसै गरी आत्मनिर्णयको अधिकारलाई पनि राज्य विखण्डन गर्ने अधिकार हो भन्न मिल्दैन। यो त दमनकारी राज्यका विरुद्ध उत्पीडित राष्ट्रको हातमा रहेको सुरक्षा कवच मात्र हो। यसले झन् उत्पीडित नभई समानताको आधारमा राष्ट्रनिर्माणको अवसर दिन्छ भन्ने भन्ने लेनिनको भनाइ थियो।
८. नेपालमा संघीयताका विषयमा प्रमुख दलहरूको धारणा सात सालको क्रान्तिपछि सर्वप्रथम तराई कांग्रेसले तराईको स्वायत्तताको माग उठाएको देखिन्छ। त्यस्तै लिम्बुआन सुधार संघले लिम्बुआन प्रान्तको माग गरेको देखिन्छ। तर सत्र सालमा लोकतन्त्रको हत्याभएपछि जब खुला राजनीतिक गतिविधि प्रतिबन्धित भयो अनि यस्ता मागहरू पनि स्वतः ओझेलमा परे। पञ्चायत व्यवस्थाको अन्त्यतिर तराईको मुद्दालाई केन्द्रविन्दुमा राखी सामाजिक संस्थाका रुपमा गठित नेपाल सद्भावना परिषद्ले पुनः विगतको तराई कांग्रेसको बिडो थाम्दै यो प्रश्न उठायो। छयालीस सालको जनआन्दोलनपछि राजनीतिक दलका रुपमा परिवर्तित नेपाल सद्भावना पार्टीले नेपाललाई संघीय राज्य बनाउनुपर्ने धारणा अघि सार्‍यो। तर तराई–मधेसको मुद्दालाई आधार बनाएर गठन भएको भए पनि उक्त पार्टी आफ्नै धरतीमा पनि प्रमुख पार्टी हुन नसकेको अवस्थामा उसले उठाएको मुद्दाले ततकाल मुलुकको ध्यान आकर्षित गर्न सकेन। राजनीतिक विचार र त्यसको संगठित क्रियान्वयनका दृष्टिले बाउन्न सालदेखि जयनुद्धमा लागेको नेकपा (माओवादी) ले संघीयतालाई आफ्नो प्रभाव क्षेत्रमा प्रयोगमा ल्यायो। सम्भवतः सम्बन्धित क्षेत्रका जनजाति र धरती–सन्तानलाई आफ्नो मुद्दामा संगठित गर्न यसले उनीहरूलाई सजिलो पनि भयो। तर अप्रिल क्रान्तिपछि शान्ति प्रक्रियामा सामेल भएपछिको सघन सौदावाजीका बेला कतिपय राजनीतिक दलको पुरातन सोचका कारण अन्तरिम संविधानमा नेकपा (माओवादी)ले संघीयताको मुद्दा छाड्नुपर्‍यो। संविधानका धारा १३८ मा राज्यको केन्द्रीकृत र एकात्मक ढाँचाको अन्त्य गरी राज्यको समावेशी, लोकतान्त्रिक अग्रगामी पुनर्संरचना गर्ने व्यवस्थासम्म गरियो। हुन त यो एकात्मक राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचनाले प्रकारान्तमा संघीयतालाई नै लक्षित गरेको भए पनि यो स्पष्ट निर्दिष्ट थिएन। प्रष्ट रुपमा आज अन्तरिम संविधानमा संघीयताले प्रवेश पाउनुमा पहिलो मधेस आन्दोलनको देन छ। त्यही आन्दोलनको परिणामस्वरुप संविधानको पहिलो संशोधन भयो र त्यसले संघीयतालाईलाई संवैधानिक प्रतिबद्धताको दर्जा दियो। यतिबेला संघीयता संविधानसभामा प्रतिनिधित्व गर्ने ठूला साना पच्चीस मध्ये राष्ट्रिय जनमोर्चाबाहेक सबै राजनीतिक दलको चुनावी प्रतिबद्धता हो। यसबाट के बुझिन्छ भने संविधानसभाद्वारा बनाइने संविधानमा संघीयताले व्यवहारिक रुपमा प्रवेश पाउनेछ। तर संघीयताबारेको राजनीतिक दलहरूको धारणामा केही समानता र केही भिन्नता छ। यहाँ केही प्रमुख राजनीति दलहरूको धारणालाई अघि सार्नु सान्दर्भिक हुनेछ।
८.१. नेकपा (माओवादी)– यो पार्टी नेपाललाई बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुक्षेत्रीय, बहुधार्मिक र बहुसांस्कृतिक मुलुक मान्दछ। लामो समयदेखि राज्यसत्ताको स्वरुप एकात्मक भएको र त्यसको मुल चरित्र पहाडिया कथित उच्च जातीय अहंकारवाद रहेकाले यसले जातीय र क्षेत्रीय उत्पीडनलाई बढावा दिएको छ। अतःः नेकपा (माओवादी) ले संघीयताको वैज्ञानिक र व्यवहारिक आधार जातीय र क्षेत्रीय पहिचान हो भन्ने ठहर गरेको छ। यो पार्टी आत्मनिर्णयको अधिकारको पक्षपाती छ। यसले राज्य संरचनालाई केन्द्र, स्वायत्त गणराज्य र स्थानीय तह गरी तीन तहमा विभाजन गर्ने प्रस्ताव गरेको छ। जातीय बनोट, भौगोलिक अनुकूलता, भाषिक अधिकार, आर्थिक सम्भावना आदिलाई ख्याल गर्दै एघारवटा स्वायत्त गणराज्य र तीनभित्र अरु थप उपस्वायत्त राज्या वा एकाइमा विभाजन गर्न सकिने प्रस्ताव गरिएको छ। ती हुन्– क्षेत्रीय आधारमा गठन गरिएका सेती–महाकालीराज्य र भेरी–कर्णाली राज्य, तथा जातीय आधारमा निर्माण गरिएका मगराँत, थारुवान्, तमुवान, नेवाः, ताम्सालिङ, किराँत, लिम्बुवान, कोचिला र मधेश। यीमध्ये मधेभित्र भाषिक आधारमा मिथिला, भोजपुरा र अवध उपराज्य निर्माण गर्ने प्रस्ताव गरिएको छ।
८.२. नेपाली कांग्रेस– लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीसहितको स्वायत्त प्रदेशहरूको संघका रुपमा अखण्ड र अभिवाज्य सार्वभौमसत्ता सम्पन्न संघीय गणतन्त्रात्मक नेपालको निर्माण गरिनेछ। यो पार्टीले प्रदेश रचनाको प्रमुख आधार नेपालको राष्ट्रिय अखण्डता, भौगोलिक अवस्थिति र अनुकूलता, जनसंख्या, प्राकृतिक स्रोत र आर्थिक सम्भाव्यता, प्रदेशहरूको अन्तरसम्बन्ध, भाषिक/जातीय एवम् सांस्कृतिक सघनता, राजनीतिक प्रशासनिक सम्भाव्यता आदि हुने भनी तोकेको छ। तराई, पहाड, हिमालका विभिन्न क्षेत्रमा बसोबास गर्ने मेधसी, आदिवासी, जनजाति, दलित तथा अन्य विभिन्न समूहको विशिष्ट चरित्रलाई उनीहरूको भावनाअनुरुप संघीय संरचनामा प्रत्याभूति प्रदान गरिनेछ। नेपाली कांग्रेस पनि केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकार गरी मुख्य रुपले तीन तहमा राज्यको काम कर्तव्य र अधिकारको वितरण एवम् व्यवस्था गर्ने पक्षमा छ।
८.३. नकेपा (एमाले): यो पार्टी नेपालमा जातीय, भाषिक, सांस्कृतिक र भौगोलिक विशिष्टताका आधारमा संघीय संरचनाको विकास गर्ने पक्षमा छ। यस्तो संरचना निर्माण गर्दा जातिगत सघनता, भाषिक एकरुपता र सांस्कृतिक विशेषता, ऐतिहासिकता र विशिष्ट भौगोलिक क्षेत्रलाई सकेसम्म एउटै एकाईमा आबद्ध गर्ने नीति अवलम्बन गर्ने यसको सोच छ। नेकपा (एमाले) पनि संविधानद्वारा नै केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय निकाय गरी तीन तहको शासनको ढाँचाको पक्षपाति छ।
८.४. मधेसी जनअधिकार फोरम– यो पार्टी विभेदरहित, सामानुपातिक, समावेशीय प्रतिनिधित्व अर्थात् सहभागिता र साझेदारी प्रणालीमा आधारित संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्यव्यवस्थाको पक्षमा छ। यसको विचारमा अबको नेपाल स्वायत्त एवम् अधिकार सम्पन्न प्रदेशहरूसहितको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र हुनुपर्ने देखिन्छ। अन्य क्षेत्रका प्रदेशहरूको निर्माणका विषयमा प्रष्ट दृष्टिकोण नभए पनि यो पार्टी एकीकृत मधेस प्रदेशको पक्षपाती छ। खण्डित होइन एकीकृत तराई–मधेश राज्यबाट मात्र हामी प्रचलित राज्यप्रणालीको आन्तरिक औपनिवेशिकताबाट मुक्त हुन सक्दछौं भन्ने यसको धारणा छ।
९. चुनौतीहरू एकात्मक राज्यलाई संघात्मक बनाउने कार्य यसै पनि चुनौतीपूर्ण हुन्छ। त्यसमाथि नेपालजस्तो जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक र धार्मिक विविधता भएको मुलुकका लागि यो कार्य थप चुनौतीपूर्ण छ। प्रमुख राजनीतिक दलहरू संघीयताको विषयमा सहमत हुनु भनेको सकारात्मक पक्ष हो तर संघीयतालाई व्यवहारिक रुप दिने विषयमा भने प्रशस्त समस्याहरू छन्। कार्यान्वयनका मार्गमा रहेका चुनौतीहरू यसप्रकार छन्:
(क) कतिपय दलहरू संघीयतालाई कार्यान्वयन गर्ने सिलसिलामा तराई, पहाड र हिमाललाई जोडेर संघ बनाउन चाहन्छन्। यस्तै विचार पहाडिया मानसिकतामा पनि विद्यमान छ। तर यो मत अन्य कतिपय दललाई पटक्कै मन्जुर छैन।
(ख) मधेश केन्द्रित दलहरू एकीकृत मधेस प्रदेशको पक्षमा देखिन्छन्। त्यस्तै एकीकृत मधेशले अर्को केन्द्रिकृत राज्यको रुप लिन्छ भनेर पनि अन्य कतिपय दल र समुदाय यसको विरोधमा छन्। यो मतमतान्तरलाई सम्बोधन गर्न ठूलै स्तरमा सघन सम्वादको आवश्यकता छ।
(ग) प्रस्तावित प्रदेशहरूको आर्थिक दिगोपन र सम्भाव्यताका बारेमा पनि पर्याप्त अध्ययन गर्न जरुरी छ। किनकि प्रदेश भावनाको भरमा चल्ने होइनन् तिनीहरू आर्थिक रुपमा पनि चल्न सक्नुपर्दछ।
(घ) संघात्मक राज्य बन्दा नयाँ अल्पसंख्यक हुन पुग्छन्। तिनको प्रतिनिधित्व, आकांक्षा र हितको रक्षाको उचित बन्दोबस्त गर्न सकिएन भने नयाँ ढंगबाट तनाव सिर्जना हुने खतरा रहन्छ।
(ङ) जातियतालाई जातको अर्थमा बुझ्ने दृष्टिकोण व्याप्त छ। यही सोच संघ निर्माणमा पनि निरन्तर हावी रहेमा नेपालमा रहेका १०१ भन्दा बढी जातिले आफ्ना लागि बेग्लै राज्यको माग गरे पनि यसबाट उत्पन्न समस्याले पनि विकराल रुप लिन सक्दछ।
(च) आजकल एक हिमाल एक प्रदेशको आवाज पनि सुनिन थालेको छ। सोझै अव्यावहारिक देखिने यस्तो मागको स्रोत र निहितार्थ पनि कम चुनौतीपूर्ण हुने छैनन्।
१०. निष्कर्ष संघीयता सुन्नमा जति आकर्षक अवधारणा छ, अभ्यासमा ल्याउन त्यति नै कठिन। यतिबेला यसलाई लिएर यौटा नितान्त गलत बुझाइ पनि प्रचलनमा छ। त्यो भने संघीयताले आज हाम्रो मुलुकका सामू तेर्सिएका समस्या छुमन्तर गरेर हटाइदिन्छ भन्ने बुझाइ। बास्तवमा संघीयता कुनै रामबाण होइन र यसलाई सही ढंगले बुझ्न र लागू गर्नसकिएन भने यो दुईधारे तरबार पनि सावित हुनसक्छ। यसले मुलुकलाई कहिल्यै नटुङि्गने युद्धमा जाक्न पनि सक्छ। संघीयताको कुरा गर्दा राजनीतिक कोणबाट हेरेर मात्र पुग्दैन। वित्तीय संघीयताको आयामलाई हेर्नुपर्छ।