संघीय प्रणाली – कति उचित? –केशवनाथ योगी

केन्द्रिकृत शासनको अन्त्य तथा अधिकार विकेन्द्रिकृत गर्ने शासन पद्धति मात्र संघीयता हो, संघीयताले नै राष्ट्रलाई विकसित, सफल एवं समुन्नत बनाउने एकमात्र आधार हो भनेर कैयौ विश्लेषक एवं केही राजनैतिक दलहरूले मान्ने गरेका छन्। यसै कारणले नेपाललाई संघीय शासन प्रणालीमा लैजाने भनेर अन्तरिम संविधानमा उल्लेख गरिसकेका छन्। तर संघीयतामा जानु भन्दा पहिले यसको उपयोगिता, प्रयोग र आधारलाई हेर्नु जरूरी हुन्छ। विश्वमान चित्रमा हेर्ने वा अध्ययन गर्ने हो भने यो ज्यादै दुर्लभ र अपवादका रूपमा लागु भएको देखिन्छ। संसारभरी दुईसय भन्दा बढी राष्ट्रहरू मध्ये दुई दर्जन देशहरूमा मात्र संघीयता लागु भएको पाईन्छ। यी मध्ये पनि दुई चार वटा देश बाहेक अधिकांश राष्ट्रहरूमा निरंकुश शासन प्रणाली लागु भएको देखिन्छ। जसमध्ये इथोपिया, बर्मा (म्यानमार), म्याक्सिको, मलेशिया, पाकिस्तान, नाइजेरिया, पोल्याण्ड र फिनल्याण्ड आदि रहेका छन्। यिनीहरू मध्ये केही राष्ट्रहरू पूर्णरूपमा असफल भैसकेका छन्। यसको आधार जातीय, भाषिक, धार्मिक एवं शक्ति विभाजन, क्षेत्राधिकार तथा भौगोलिक क्षेत्रहरू बीचको विवादका कारण देशहरू टुक्राटुक्रा भएका छन्, जसमा नाईजेरिया, वेल्जियम, सुडान, निकारागुवा (१८३८), साल्माडोरा, कोस्टारिका (१९८९), ग्वाटेमाला (१९२१) आदि पर्दछन् भने सीमा विवादका कारण फ्लोरिडा, जर्जीया, मिसीसिपी (१९६५), सिंगापुर र मलेशिया (१९६३), ईजिप्ट, सिरीया र लविया (१९६१), भारत र पाकिस्तान (१९४७), पाकिस्तान र बंगलादेश (१९७१), पोल्याण्ड र फिनल्याण्ड (१९१८) रहेका छन्। संघीयतामा गएका केही सफल राष्ट्रहरूमा अमेरिका, स्विट्जरल्याण्ड आदि पर्दछन। यी राष्ट्रहरू सफल हुनमा यिनीहरूको ऐतिहासिक पृष्ठभूमीले काम गरेको छ। तसर्थः संघीयतामा जानुअघि राष्ट्रको ऐतिहासिक पृष्ठभूमिको अध्ययन गर्नु जरूरी छ।

स्विट्जरल्याण्डको ऐतिहासिक पृष्ठभूमि

स्विस (स्विट्जरल्याण्ड) को पृष्ठभूमि र नेपालको पृष्ठभूमिमा आकाश पातालको फरक छ। जस्तो कि भाषिक, धार्मिक र जातिय आधार हेर्ने हो भने तिनवटा जाती र भाषाभाषी मात्र भएको राष्ट्र हो स्विट्जरल्याण्ड। लगभग तिन चौथाई जनसंख्या जर्मन भाषाभाषी छ, पाँचौं भाग फ्रेञ्च भाषाभाषी छ भने शेष जनसंख्या ईटालियन र रोमन भाषाभाषी छ। जातीय भिन्नता क्रमशः कूल जनसंख्याको ७२ँ जर्मन जाती, २१ँ फ्रेञ्च जाती, ६ँ ईटालियन र रोमन जाती रहेको पाईन्छ। स्विट्जरल्याण्डको प्रारम्भिक ईतिहास विभिन्न जातिहरूको आगमनको ईतिहास देखिन्छ। यस देशको आदिवासी केल्टिक (ऋभतिष्अ) जातीका थिए। तेह्रौ शताब्दी सम्म क्रमशः रोमन, अल्मेनियर्स, फ्रेञ्च जातिको अधिपत्य थियो। यसै अवधिमा यहाँ विभिन्न राज्यहरू खडा भए तर १,अगस्त १२९१ मा स्वेज, उरी र अन्तरवाल्डेन नामक ३ स्वतन्त्र तथा संप्रभु राज्यहरूले वाह्य आक्रमणवाट बच्न र आत्मरक्षाका लागि एउटा सन्धीमा हस्ताक्षर गरेर एक स्थायी संघ ९एभचउभतगब िीभबनगभ० को स्थापना गरे। त्यही देखि संघ स्विट्जरल्याण्डको जन्म भयो। तत्पश्चात अष्ट्रियालाई पराजित गर्न अझ केही क्यान्टेामेन्ट (राज्य)हरू संघमा प्रवेश भए र सन् १३१५ मा अष्ट्रियालाई पराजित गर्यो। परिणामस्वरूप १३४३ ई.मा आठवटा क्यानटोनमेन्टको मैत्रीसंघ राज्यमण्डल ९ऋयलाभमभचबतष्यल० बन्यो र ऋयलाभमभचबतष्यल ाभमभचब िऋयगलअष् िमा निहीत रह्यो। हाल स्विसमा २६ वटा क्यान्टोनमेन्टहरू रहेका छन्।
अहिले विश्वका कैयौ संघात्मक राष्ट्रहरू केन्द्रीय शासनप्रणालीमा संक्रमित भइरहेका छन् वा केन्द्रीय शासन प्रणालीद्धारा संचालित छन्। पूर्ण संघीय व्यवस्थाअन्तर्गत सञ्चालित राष्ट्रहरू छैनन्। संघीय संविधान अन्तर्गत रहेको स्विट्जरल्याण्डमा पनि १८४८ देखि १९२० सम्म केन्द्रिय सरकारले क्यान्टोनमेन्टको अधिकार क्षेत्रमा ११ पटक हस्तक्षेप गरेको पाईन्छ। स्विस विद्धान हुग्जले लेखेका छन्: “यस्तो कुनै पनि क्षेत्र छैन, जसमा क्यान्टोनमेन्टहरूको संकुचित अर्थमा पनि प्रभुत्व सम्पन्न छन् भन्न सकियोस,केवल संघीय संविधानको सिमाभित्र मात्र सार्वभौम छ।148 स्विस संविधानको अनुच्छेद १, ३ र ५ मा उल्लेख छ कि, क्यान्टोनमेन्टहरूको सम्प्रभुत्वताको जुन कुरा भनेको छ, त्यो घोषणा मात्र हो (यसबाट पनि के देखिन्छ भने, कुनै पनि राष्ट्रहरू संघीयतामा पनि अधिकार विहीन, केन्द्रिकृत हुन सक्छन वा संघीयतामा मात्र अधिकार विकेन्द्रिकृत हुन्छ भन्नु मात्र बाहियात कुरा हो। यसर्थ स्विजरल्याण्डमा संघीय प्रणाली देखावटी, कागजमा मात्र हो भन्ने प्रमाणित हुन आउँछ। )

संघ वा केन्द्रिय सरकारको अधिकार क्षेत्र

(१) यदि संघीय वा केन्द्रिय सरकारले क्यान्टोनमेन्टहरूको अधिकार क्षेत्र हनन हुने गरी कानुन बनाउँछ भने क्यानटोनमेन्टहरूले केही पनि गर्न सक्दैनन् वा संघीय सर्वाेच्च न्यायालयले पनि यो कानुनलाई अवैध घोषित गर्न सक्दैन।

(२) यदि कुनै क्यान्टोनमेन्टहरूमा केही आन्तरिक गडबड भयो भने पनि क्यान्टोनहरूको शासन आफ्नो हातमा लिने सम्म अधिकार केन्द्रिय सरकारलाई छ। यसाट निश्चय पनि क्यान्टोन (राज्य) भन्दा बढी अधिकार केन्द्र (संघ)लाई छ। यो वा त्यो प्रकारले केन्द्रबाट नै संचालित छन। यसबाट के थाहा हुन आउँछ भने संघीयतामा जाने वित्तिकै अधिकार विकेन्द्रिकृत हुन्छ भन्ने कुरा गलत छ।

अमेरिकाको ऐतिहासिक पृष्ठभूमि:

अमेरिका १७८१ ई. सम्म ब्रिटेनको उपनिवेश थियो। १७७४ ई. मा १२ वटा उपनिवेश राज्यहरू ९ऋययिलष्भक० मिलेर ब्रिटेनवाट मुक्त हुन स्वतन्त्रता संग्रामका लागि एकजुट भए फलस्वरूप १९ अक्टुवर १७८१ मा उपनिवेशिक राज्यहरूको विजय भयो। यसरी उपनिवेशबाट मुक्त हुनका लागि संघीयतामा गएको देखिन्छ। हाल अमेरिकामा ५१ सदस्यीय राज्यहरू रहेका छन्।
संघीयतामा जानुको दोश्रो कारण अमेरिकाको भौगोलिक विविधता हो। यसको कूल क्षेत्रफल ४२६,७८९ वर्गमिल रहेको छ। क्षेत्रफलको विशालता, आवागमन, संदेश वहालको अविकसित साधन श्रोतको कारण पनि बन्न गएको छ। यद्यपि संविधान निर्माता र अन्य कतिपय राष्ट्रहरूले अमेरिका एउटा कठोर संघीयता व्यवस्था अन्तरगत छ, राज्यहरूमा पूर्ण स्वतन्त्रताको अधिकार छ भन्ने गर्छन्। तर त्यसको शासन प्रणालीको प्रयोगलाई हेर्दा अपूर्ण संघीय राज्य देखिन्छ। अहिले अमेरिकाको राज्य व्यवस्थाको संचालन केन्द्रिकृत हँुदै गईरहेको छ भन्दै कैयौं विश्लेषकहरूले आफ्नो धारणा सार्वजनिक गरेका छन्। अमेरिकी विद्धान लियोनार्डले त यहाँसम्म पनि भनिहाले कि 'आगामी ४ चौथाई शताब्दी सम्ममा राज्यहरू खाली खुकुला बन्न जाने छन्, संघीय विभागहरू ग्रामिण जिल्लाहरूका रूपमा कार्य गर्ने छन र सो जिल्लाहरूको भ्रणपोषणका लागि केन्द्रिय वा संघीय कोषमा नै निर्भर हुनेछन्' जुन कुरा प्रमाणित हुँदै गैरहेको छ।

अमेरिकी केन्द्रिय सरकारकोअधिकार क्षेत्रमा बृद्धि:

(१) जब अमेरिकाको संविधान निर्माण भयो त्यतिबेला यहाँ अविकसित ग्रामिण समाज थियो। उनीहरूको आवश्यकता सिमीत थियो, जो त्यहाँको राज्य सरकारद्वारापूर्ति हुने गर्थ्याे तर औद्योगिकीकरण प्रारम्भ भएपछि अनेक समस्या उत्पन्न भए जसको समाधान त्यो राज्यले गर्न असमर्थ हुन पुग्यो र अहिले त्यस राज्यको केन्द्रिय सरकारले गर्नुपर्ने भयो। परिणाम स्वरूप केन्द्रमा धेरै अधिकार हुन पुगेको छ।
(२) संयुक्त राज्य अमेरिकामा उत्तरी तथा दक्षिणी राज्यहरूमा १८६१ देखि १८६५ सम्म चलेको हविसहरूको मुक्तिको प्रश्नमा उठेको गृह युद्धलाई समाधान गर्ने जिम्मा केन्द्रिय सरकारले लियो र केन्द्रिय सरकार यसबाट थप शक्तिशाली बनेको छ।
(३) प्रत्येक राज्यको अनेक कार्यका लागि केन्द्रिय सरकारले आर्थिक सहयोग शर्त राखेर दिने गर्दछ र केन्द्रले भने बमोजिमको कायै पूरा गर्नु पर्दछ।
(४) अमेरिका र रूस बीच चलेको वैज्ञानिक प्रतिस्पर्धामा अमेरिका अघि बढ्न चाहन्थ्यो तर राज्यहरू त्यो अवस्थामा पुग्न नसक्ने भएपछि हरेक खोज अनुसन्धानदेखि अन्य कार्यको जिम्मा केन्द्रले लियो।
(५) अमेरिकी संविधानमा जुन समय समयमा संशोधन भयो त्यसवाट केन्द्रिय सरकारले अधिकार बढी लिंदै गयो। संविधानको १६औं संशोधनमा केन्द्रले राज्यहरूमा आयकर लगाउन पाउने र १५औं तथा १९औं संशोधनद्वारा मताधिकारको व्यवस्था वा बिस्तार गरियो। यी सबै तथ्यहरूको अध्ययन गर्दा अमेरिका एउटा बलियो राष्ट्र बन्नका लागि केन्द्रिकृत हुँदैछ र पछि गएर प्रत्येक राज्यहरूलाई आफ्नो नेतृत्वमा सञ्चालन गर्न चाहिरहेको छ। दोहोरो खर्च बढेको कारण आर्थिक संकटलाई पनि छोईरहेको हुनाले ती राज्यहरूलाई जिल्लाहरूको रूपमा परिणत गर्न खोजिरहेको छ भन्ने आशंका व्यापक छ।
संघीय राज्य प्रणालीका दोषहरू:

(क) संघीय व्यवस्थामा सत्ता विभाजन तथा वितरण हुने हँुदा राष्ट्रिय शक्ति कमजोर हुन जान्छ, कानुन निर्माण दोयन्त प्रणाली, विलम्वन र व्ययको कारण बन्न जान्छ र निर्माण तथा प्रशासनको क्षेत्रमा संघर्षको सम्भावना भैरहन्छ। संघीयका विभिन्न राज्यहरूमा एउटै विषयमा आ–आफ्नो कानुन हुने हँुदा प्रायः गम्भीर परिस्थितीहरू उत्पन्न हुन सक्छन। यसले गर्दा आन्तरिक शासन निर्वल (कमजोर) हुन्छ।
(ख) गृहयुद्धको संभावना बढी भन्दा बढी हुन्छ। केन्द्र र राज्यका बीच प्रतिद्वन्दताको कारणले गुटबन्दी बढी हुने भएकाले गृहयुद्धको प्रायः निश्चित हुन्छ। जस्तैः अमेरिकामा कमाराकमारी ९क्बिखभचथ०को विषयलाई लिएर संघ र इकाई (राज्य) बीच युद्ध भएको थियो।
(ग) संघीय प्रणालीमा शासन व्यवस्था(यन्त्र) को जटिलताले अनेकौं सरकारी कर्मचारी नियुक्त गर्नु पर्दछ। केन्द्र र राज्यमा एउटै विषयमा दुईटा कर्मचारी रहन्छन्। यस प्रकारले राष्ट्रको विना अर्थ दोहोरो खर्च हुन्छ। पुनः इकाईमा व्यवस्थापिका, न्यायपालिका, कार्यपालिका आदि वेग्ला बेग्लै हुने हुँदा खर्च धेरै बढ्छ।
(घ) संघीय व्यवस्थामा संघबाट राज्य असन्तुष्ट भयो भने अलग हुन पनि सक्छ किनकी संविधानले नै संघ राज्यलाई ईच्छा अनुसारको आचरण गर्ने अधिकार वा शक्ति प्रदान गरेको हुन्छ। यस्को ज्वलन्त उदाहरण अव्राहम लिङ्कनका बेला अपमेरिका र पछि सोभियत संघमा भयो।
(ङ) संघीय शासनमा नागरिकले दोहोरो नागरिकता प्राप्त गर्दछन् वा लिनु पर्दछ। यसले राज्य–राज्यलाई विभाजित गर्दछ। अलग–अलग राज्यका अलग–अलग नागरिक हुन्छन्। अमेरिकामा इकाई र केन्द्र गरी दोहोरो नागरिकता प्रदान गरिन्छ।
(च) संघीय शासनमा लिखित संविधान हुने हुँदा संघ शासनको वा राज्यहरूको आ–आफ्नो जाति, भाषा र संस्कृती हुने भएकाले शासन प्रवृत्ति रूढीबाद तर्फ बढी केन्द्रित हुन्छ। राज्य राज्यको फरक मत हुने भएकाले पनि संविधान प्रायःकम संशोधन हुन जान्छ। समय अनुसार देश दिन प्रतिदिन विकास गर्दै जान्छ तर संविधान यथावत रहिरहन्छ जस्तो कि अमेरिकामा संविधान संशोधनका लागि ३००० प्रस्तावहरू १७५ वर्षभित्रै आएपनि हालसम्म २७ वटा संशोधन मात्र भएका छन्।
(छ) संघात्मक व्यवस्थामा राज्य र संघ(केन्द्र)मा आ–आफ्ना सैनिक प्रायः हुन्छन्। विश्वका केही संघात्मक देशका केन्द्र र राज्यलाई एकै अधिकार दिएको छ। यसले आफ्नो राज्यको बारेमा मात्र सोच्ने र उत्तरदायी हुने हुँदा युद्धको खतरा पनि प्रवल रहन्छ। उदाहरणका लागि निग्रो वालवालिकाको शिक्षाको विषयलाई लिएर अमेरिकी केन्द्रिय सरकार सैनिक र इकाई (राज्य)का बीच हुन आटेको युद्ध सर्वविदीतै छ।

अधिकारको विकेन्द्रिकरण र महिला सहभागिता

अहिलेसम्म हरेक क्षेत्रमा अधिकार विकेन्द्रिकरणका सवालमा संघीय राज्यहरूभन्दा एकात्मक राष्ट्रहरूमा बढी दिईएको देखिन्छ। संघीय राज्यहरू मध्ये सबैभन्दा बढी महिला सहभागिता जर्मनीमा ३२ँ, अर्जेन्टिनामा ३०ँ र अन्य संघीय राज्यहरूमा ३०ँ भन्दा कम छ भने एकात्मक राष्ट्रहरूमा महिला सहभागिता सबैभन्दा बढी रूवान्डामा ४८.८ँ छ, उक्त सहभागिता जर्मनी भन्दा १६.८ँ ले बढी, अर्जेन्टिना भन्दा १८.८ँ ले बढी छ, यस्तै स्विडेनमा ४५ँ, डेनमार्क ३८ँ, फिनल्याण्डमा ३६.५ँ, नर्वे ३६.५ँ, कोष्टारिका ३५.१ँ, आयरल्याण्डमा ३४.९ँ र नेपालमा पनि जर्मनी भन्दा १ँ ले वढी वा ३३ँ महिला सहभागिता छ।
यस्तै खर्च र आम्दानीका क्षेत्रमा पनि संघीय राज्य भन्दा एकात्मक राष्ट्रहरूले स्थानीय सरकार सार्वजनिक खर्च बढी दिएको छ। जस्तै एकात्मक राष्ट्रमा कूल गार्हस्थ उत्पादन मध्ये डेनमार्क ३१ँ सार्वजनिक खर्च ५७ँ यस्तै स्विडेन २६ँ सार्वजनिक खर्च ४२ँ, फिनल्याण्ड कूल उत्पादन २०ँ सार्वजनिक खर्च ३८ँ, नेदरल्याण्ड कू.ख. १७ँ सा.ख. ४१ँ, ईटाली कू.ख. १२ँ सा.ख. २५ँ, बेलायत कू.ख. ११ँ सा.ख. २८ँ तर संघीय राज्यहरू मध्ये स्विजरल्याण्डमा मात्र ३२ँ छ, जुन डेनमार्क भन्दा २५ँ ले कम छ। त्यस्तै डेनमार्क भन्दा अष्ट्रेलिया ९ँ ले, जर्मनी ७ँ ले र वेल्जियम ६.५ँ ले कम देखिन्छ।
त्यसकारण, हरेक अधिकार क्षेत्र (जाती, भाषा, संस्कृती, आर्थिक, सामाजिक, राजनैतिक आदि)मा संघीय राष्ट्र भन्दा बढी अधिकार विकेन्द्रिकरण एकात्मक राष्ट्रहरूमा पाईन्छ। आज नेपालको सन्दर्भमा जुन संघीयताको कुरा गरेर नेपाली जनतालाई अभिकार दिने भनेका छन् यो सरासर झूट कुरा हो, यो त पार्टीगत स्वार्थ सत्तालिपसाका साथै विदेशी भगवानहरूलाई खुशी पार्नका निमित्त खुसुक्क भित्र्याईएको हो तर देशलाई र राष्ट्रिय एकतालाई छिँयाछिँया पार्ने संघीयताको विरूद्ध करिव ८८ँ देशभक्तहरू नेपाली जनताहरू छन भन्ने प्रमाण त्रिचन्द्र कलेजमा भएको जनमत संग्रहले देखाइएको छ। त्यसकारण संघीयता खारेज गरेर स्वशासनमा आधारित एकात्मक गणराज्य नेपाल बनाउन सम्पूर्ण प्रगतिशिल, देशभक्त, वामपन्थीहरूले एकजुट भई राष्ट्र जोगाउने अभियानमा लाग्नु अनिवार्य शर्त छ।